Code zwart in het gevangeniswezen: hoe heeft het zover kunnen komen?

De oorzaken die hebben geleid tot het cellentekort zijn in opdracht van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) onderzocht door TNO. Loes, programmamanager bij het directoraat-generaal Straffen en Beschermen van JenV en Guido, onderzoeker bij TNO en gespecialiseerd in systeemanalyse, vertellen meer over de ‘code zwart’ in het gevangeniswezen, het onderzoek naar deze situatie en mogelijke oplossingsrichtingen hiervoor.

Geen tijdelijke piek, maar een terugkerend patroon

“De aanleiding voor het onderzoek is helder”, verklaart Loes. “Op dit moment zijn er te weinig cellen voor het aantal mensen dat gedetineerd moet worden. Maar belangrijker nog: dit probleem is niet tijdelijk. In de afgelopen 25 jaar heeft zich vaker een dergelijke situatie voorgedaan. Daarbij is het duidelijk dat op langere termijn de tekorten zelfs zullen toenemen als het beleid niet verandert. Dit vooruitzicht benadrukt de noodzaak om het vraagstuk fundamenteel te analyseren.”

“In beleidsvorming is een grondige probleemanalyse altijd de eerste stap,” legt Loes verder uit. “Vaak wordt een analyse binnen het ministerie uitgevoerd, in dit geval is ervoor gekozen om TNO in te schakelen. De onafhankelijke positie van TNO speelde daarbij een grote rol, maar vooral de systemische en historische benadering die TNO hanteert is belangrijk. De onderzoekers kijken ver terug in de tijd en analyseren het gehele systeem. Het ontrafelen van de verschillende oorzaken die ten grondslag liggen aan deze situatie draagt bij aan het vinden van een structurele oplossing voor het cellentekort.”

Uitzoomen en vertragen om verder te komen

“Het woord ‘ontrafelen’ beschrijft aardig goed wat wij doen”, bevestigt Guido. “Systeemanalyse draait om uitzoomen en vertragen: rustig en feitelijk kijken hoe een probleem zich over langere tijd heeft ontwikkeld, welke patronen zichtbaar worden en welke structuren deze patronen veroorzaken. Complexe maatschappelijke problemen ontstaan zelden vanuit één enkele factor.

We hebben voor deze analyse daarom niet alleen gekeken naar processen bij de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI), maar naar de ontwikkelingen in de hele strafrechtketen. Door de periode van 25 jaar te analyseren, leggen we bloot hoe keuzes, ontwikkelingen en omstandigheden in de strafrechtketen elkaar hebben beïnvloed en geleid tot de situatie waarin we ons nu bevinden. Uit de analyse zijn een aantal ‘lessen’ naar voren gekomen die we presenteren in het onderzoeksrapport.”

Maatschappelijke ontwikkelingen met onverwachte gevolgen

“Een van de belangrijkste lessen is dat brede, maatschappelijke ontwikkelingen en beleidskeuzes hebben bijgedragen aan het huidige tekort”, zegt Guido over de inhoud van het rapport. “Zo zijn er politieke keuzes gemaakt voor de beperking van detentiefasering – een proces waarbij gedetineerden tegen het eind van hun straf geleidelijk meer vrijheden krijgen – en voorwaardelijke invrijheidstelling. Dit leidt tot langere bezetting van cellen. Ook hebben maatschappelijke ontwikkelingen ertoe geleid dat er een groeiend aantal mensen met psychische problemen in detentie terechtkomen. Deze gedetineerden hebben méér en specialistische begeleiding nodig. Opgeteld kost dit meer tijd, meer ruimte én meer gekwalificeerde medewerkers, terwijl de financiering hiervoor niet altijd evenredig is meegegroeid.

Daarnaast speelt de dynamiek van de strafrechtketen een grote rol. Veranderingen bij politie of het Openbaar Ministerie (OM) hebben logischerwijs directe gevolgen voor DJI. Politie en OM richten zich meer dan vroeger op ondermijnende criminaliteit en georganiseerde misdaad. Ze zijn daar succesvol in en pakken meer ‘zware jongens’. Dat is natuurlijk wat we graag willen, maar ook dit draagt bij aan het capaciteitsprobleem. Deze criminelen krijgen flinke gevangenisstraffen opgelegd, en wie langer vastzit, bezet langer een cel. Bovendien is er ruimte nodig voor aparte faciliteiten voor de zwaarste categorieën, met nieuwe vormen van toezicht en beveiliging. Ook dit vraagt meer middelen en personeel. Naast deze lessen zijn nog veel meer punten geïdentificeerd bij de systeemanalyse die is uitgevoerd. In het rapport wordt hieraan uitgebreid aandacht besteed.”

Datagedreven totaalbeeld

“Het rapport geeft een breed en diep inzicht in de dynamiek van het capaciteitsprobleem in het gevangeniswezen”, licht Loes verder toe. “Om een dusdanig totaalbeeld te creëren, bracht TNO zo’n 165 Kamerbrieven in kaart. Daarnaast werden gegevens verzameld vanuit onder meer het gevangeniswezen, het ministerie, politie, OM, het CJIB, de reclassering en de Raad voor de rechtspraak. De voorlopige bevindingen zijn al uitgebreid besproken met ketenpartners. Veel van de uitkomsten waren op zichzelf voor hen niet nieuw, maar zijn nooit eerder zo volledig en samenhangend in beeld gebracht. Dat maakt het nu mogelijk om patronen te herkennen en de effecten van eerdere keuzes beter te begrijpen.

Het is essentieel om het gevangeniswezen en de strafrechtketen als geheel beter in balans te brengen en daarmee het cellentekort te doen afnemen. Het rapport van TNO bevat geen klassieke beleidsaanbevelingen, maar maakt aangrijpingspunten voor oplossingen zichtbaar. De vertaalslag naar concrete oplossingsrichtingen is vervolgens door het ministerie zelf gemaakt, in nauwe samenwerking met de ketenpartners. Recentelijk zijn mogelijke oplossingsrichtingen en beleidsopties samen met het TNO-rapport aangeboden aan de Tweede Kamer. Het is aan hen en het nieuwe kabinet om keuzes te maken.”

Van systeeminzicht naar toekomstgerichte oplossingen

“Dit onderzoek naar het gevangeniswezen staat niet op zichzelf”, zegt Guido afsluitend. “Het is onderdeel van een breder, meerjarig programma samen met JenV, waarin de systemische analysemethode wordt doorontwikkeld en toegepast. Daarmee creëren we de mogelijkheid om toekomstige ontwikkelingen in een breder perspectief te plaatsen en scherper zicht te krijgen op de impact die ze hebben.

Het cellentekort is een complex probleem. Net als andere vraagstukken waarin de politieke ontwikkelingen, maatschappelijke uitdagingen en technologische innovaties van nu elkaar snel opvolgen en - regelmatig onverwachts - beïnvloeden. Wat voor het ene probleem een oplossing is, kan in de toekomst juist weer een nieuw probleem veroorzaken of een bestaand probleem vergroten. Daarom is het nodig om niet vanuit slechts één beleidsterrein naar vraagstukken te kijken, maar naar het gehele ‘systeem’.”